为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》精神,切实加强耕地保护,改进耕地占补平衡工作,现结合我省实际,制定本实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,按照党中央、国务院决策部署,坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,像保护大熊猫一样保护耕地,着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护,采取更加有力措施,依法加强耕地占补平衡规范管理,落实藏粮于地、藏粮于技战略,努力构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制,为保障我省粮食安全,服务全省新旧动能转换重大工程和经济文化强省建设,构筑坚实的资源基础。
(二)工作目标。坚持“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则,已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的永久基本农田绝不能随便占用,确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年,全省耕地保有量不少于11288万亩,永久基本农田保护面积不少于9584万亩,确保建成5982万亩高标准农田,稳步提高粮食综合生产能力,为确保我省粮食总产稳定提供资源保障。耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善,形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。
二、严格控制建设占用耕地
(三)强化土地规划管控和用途管制。充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严核定新增建设用地规模,优化建设用地布局,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。下达土地利用计划时,实行增量和存量用地统筹联动,新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩,对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域,适当调减新增建设用地计划,充分发挥耕地占补平衡倒逼机制的作用,落实耕地严保严管措施。探索建立土地用途转用许可制,强化非农建设占用耕地的转用管控。
(四)严格永久基本农田划定和保护。全面完成永久基本农田划定,将永久基本农田划定作为土地利用总体规划的规定内容,在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户。避免将河道等水利工程及管理范围用地划为永久基本农田。粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内的耕地、城镇周边和交通沿线的优质耕地、已建成的高标准农田要优先划入永久基本农田,实行重点保护。在落实各级耕地保护主体责任的同时,鼓励永久基本农田保护基层管理创新。永久基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。强化永久基本农田对各类建设布局的约束,各市、县(市、区)及有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划,推进多规合一过程中,应当与永久基本农田布局充分衔接,原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田,重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,在可行性研究阶段,必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证,报国土资源部预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划,规避占用永久基本农田的审批。
(五)以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。落实最严格的节约用地制度,各级要按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求,综合利用规划调控、市场调节、标准控制等手段,全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地,严防侵占优质耕地。实行建设用地总量和强度双控行动,统筹安排新增和存量建设用地,新增建设用地计划安排主要用于保障基础设施、民生工程和鼓励发展的产业用地。落实市、县(市、区)政府“十三五”时期单位国内生产总值建设用地面积下降22%的目标任务。大力推进城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦调整利用试点等工作。积极推进存量建设用地再开发,加大城镇闲置低效用地盘活利用力度,推动建设用地减量化或零增长,提高存量建设用地在土地供应总量中的占比。推进完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作,规范建设用地使用权有序流转,
鼓励和引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产或兼并重组。推进土地市场诚信体系建设试点,加强建设用地批后监管,规范土地供应和开发利用行为。积极开展国土资源节约集约示范省和模范市、县(市、区)创建工作,总结推广节地技术和节地模式。规范建设项目节地评价,全面开展开发区土地集约利用评价和城市建设用地节约集约利用评价,强化节约集约用地目标考核和约束,提高建设用地使用效率。
三、改进耕地占补平衡管理
(六)严格落实耕地占补平衡责任。完善耕地占补平衡责任落实机制。市、县(市、区)政府是本行政区域内落实耕地占补平衡的责任主体,确保建设占用耕地及时保质保量补充到位。非农建设占用耕地的建设单位必须依法履行补充耕地义务,无法自行补充数量、质量相当耕地的,应当按规定及时足额缴纳耕地开垦费。对经依法批准占用永久基本农田的,缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。设施农用地生产结束后,经营者应按相关规定进行土地复垦,占用耕地的应复垦为耕地。各设区的市政府要综合考虑占用耕地质量状况、新增耕地成本、资源保护补偿及管护费用等因素,制定差别化的耕地开垦费标准。
(七)大力实施土地整治,落实补充耕地任务。各市、县(市、区)政府要根据耕地后备资源状况,因地制宜、统筹规划,严格落实年度补充耕地任务,积极拓展补充耕地途径,统筹实施土地整治、耕地提质改造、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等,新增的耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。农用地产业结构调整增加耕地,经认定后可用于落实补充耕地任务。在严格保护生态前提下,科学划定宜耕土地后备资源范围,禁止开垦严重沙化土地,禁止在25度以上陡坡开垦耕地,禁止违规毁林开垦耕地。广开资金渠道,充分发挥财政资金作用,鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式、以奖代补等方式,引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等,根据土地整治规划投资或参与土地整治项目,多渠道落实补充耕地任务。
(八)建立补充耕地指标调剂管理机制。加强耕地占补平衡指标调剂管理,实行以县域内自行平衡为主、市域内调剂为辅、省域内适度统筹为补充的耕地占补平衡机制。改进耕地占补平衡管理方式,实行占补平衡差别化管理政策。综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、耕地质量等级及管护费用等因素,制定调剂指导价格,完善价格形成机制。补充耕地指标调剂收益由各级政府通过预算安排用于耕地保护、土地整治、农业生产和农村经济社会发展等,巩固脱贫攻坚成果,支持实施乡村振兴战略。省级耕地占补平衡指标调剂管理使用办法由省国土资源厅会同有关部门另行制定。
(九)严格补充耕地检查验收。各市、县(市、区)政府要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理,规范项目规划设计,强化项目日常监管和施工监理。各设区的市政府要组织国土资源、财政、农业等部门,加强对土地整治补充耕地数量、质量的检查验收,严格执行验收规程,严格新增耕地数量认定,依据相关技术规程评定新增耕地质量。省国土资源、农业部门要加强对市、县(市、区)土地整治补充耕地的检查复核,确保数量质量到位。经验收合格的新增耕地,应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。
四、推进耕地质量提升和保护
(十)扎实推进高标准农田建设。根据山东省土地整治规划和山东省高标准农田建设规划的安排,大规模推进农村土地整治和高标准农田建设,强化政府主体责任,将高标准农田建设目标任务逐级分解落实到县(市、区),统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。优先在永久基本农田保护区、粮食主产区和脱贫攻坚任务比较重的贫困地区建设高标准农田。加大涉农资金整合力度,提高高标准农田建设资金使用效益。积极吸引社会投资,探索实行委托代建、特许经营等方式,支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田。鼓励和引导各类金融机构在依法合规、风险可控的前提下,积极为高标准农田建设提供信贷支持等金融服务。高标准农田建设项目竣工验收后,及时将相关设施移交给乡镇(街道)政府(办事处)和村(居)民委员会、土地权利人,并按照有关法律法规规定明确后期管护责任主体、管护责任和管护经费,确保管护到位。高标准农田建设情况要统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,实行在线监管,统一评估考核。
(十一)实施耕地质量保护与提升行动。全面推进建设占用和工矿企业生产建设活动占用耕地耕作层剥离再利用,剥离的耕作层重点用于土地整治、城乡建设用地增减挂钩、矿区土地复垦及污染土地修复等,也可用于耕地开垦、地质环境恢复治理、临时用地复垦以及其他类型农业项目。各市、县(市、区)政府负责辖区内耕地耕作层剥离再利用工作,要根据地方实际确定实施主体,并对耕地耕作层剥离再利用工作进行全程监督管理。以建设单位为实施主体的,要切实督促建设单位落实责任,将相关费用列入建设项目投资预算；以地方政府为实施主体的,将相关费用纳入土地储备成本。耕地耕作层剥离再利用方案由实施主体按要求编制并组织实施。在土地整治和高标准农田项目建设总预算中单列资金,用于中低质量耕地提质改造,在确保补充耕地数量的同时,提高耕地质量。加强对耕地特别是新增耕地的培肥改良,综合采取工程、生物、农艺等措施,开展退化耕地综合治理,强化污染耕地阻控修复,加速土壤熟化提质。大力实施耕地质量提升计划和化肥减量增效行动,推广测土配方施肥,发展水肥一体化,强化土壤肥力保护,有效提高耕地产能。
(十二)统筹推进耕地休养生息。对25度以上坡耕地、重要水源地15－25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林,不得将确需退耕还林的耕地划为永久基本农田,不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。积极稳妥推进耕地轮作试点,加强轮作耕地管理,不得减少或破坏耕地,不得改变耕地地类,不得削弱农业综合生产能力；加大轮作耕地保护和改造力度,优先纳入高标准农田建设范围。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度,提高土壤有机质含量,平衡土壤养分,实现用地与养地结合,多措并举保护提升耕地产能。
(十三)加强耕地质量调查评价与监测。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度,完善评价指标体系和评价方法,定期对全省耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。建立土地调查监测体系和耕地质量监测网络,开展耕地质量年度监测成果更新工作。
五、建立健全耕地保护补偿机制
(十四)加大耕地保护补偿激励。积极推进各级涉农资金整合,综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率以及耕地保护任务量等因素,统筹安排资金并制定具体办法,按照谁保护、谁受益的原则,建立适应当地经济社会发展水平的耕地保护补偿和激励机制。各级政府要统筹安排财政资金,对保护耕地突出的农村集体经济组织给予补偿激励。耕地保护补偿激励资金发放要与耕地保护责任目标落实、耕地地力保护等情况相挂钩,主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。
六、强化保障措施和监管考核
(十五)加强组织领导。各级各有关部门要按照本实施意见精神,组织研究具体贯彻落实方案。各级党委、政府要严格落实耕地保护共同责任机制,树立强烈的耕地保护意识,切实担负起主体责任。加大耕地保护宣传力度,采取积极有效措施,严格源头控制,强化过程监管,确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实。各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任,组织相关部门按照职责分工履职尽责,充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性,形成保护耕地合力。
(十六)严格监督检查。完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,扩大监测成果应用范围,对永久基本农田实行动态监测,加强对土地整治过程中的生态环境保护,强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设,建立耕地保护数据与信息部门共享机制。落实土地执法监管共同责任机制,建立“天上看、地上查、网上管”立体监管网络,各相关部门密切配合,综合运用挂牌督办、公开通报、约谈问责等措施,严肃查处违法占用、破坏耕地特别是永久基本农田的行为。
(十七)完善责任目标考核制度。完善对市级政府耕地保护责任目标考核办法,全面检查和考核耕地与永久基本农田保护、高标准农田建设、补充耕地任务完成、耕地占补平衡落实等情况。以省政府分解下达市级政府耕地保护责任目标作为考核依据,各设区的市政府要层层分解耕地保护任务,落实耕地保护责任目标,完善考核制度和奖惩机制。耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核、领导干部离任审计的重要内容。探索编制土地资源资产负债表,完善耕地保护责任考核体系。实行耕地保护党政同责,对履职不力、监管不严、失职渎职的,依纪依规追究党政领导责任。
本实施意见自2018年1月23日起施行。此前发布的有关文件规定,凡与本实施意见不一致的,按照本实施意见执行。
